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益思

2022/09/22 09:38
由國家資料治理角度觀察《網路中介服務法》事件(下)

  王文君


(二) 保護消費者資料權利，亦或是確保行政機關公權力的行使？


《網路中介服務法草案》爭議的關鍵之一在於要求網路中介服務者對於「違法內容」採取適當作為。依據草案的定義，「違法內容：指違反法律之資訊，或與違反法律之資訊相關之產品或服務等活動。」由建構「安全」、「可信賴」的網際網路環境而言，這是可以理解的。「違法內容」及業者自律機制等，國家通訊傳播委員會也確實是直接參考歐盟《數位服務法》（Digital Service Act）[1]條文的文字。然而，為何還會引起諸多反彈？草案第18條或許可以提供一個解釋。


草案第18條第1項規定，「各該法規主管機關調查數位中介服務提供者依使用者要求所傳輸或儲存之資訊，認有違反法律強制或禁止規定者，為避免或減輕公共利益之危害，得向法院聲請資訊限制令。」比較值得注意的是，本條同樣是處理「違法內容」，但並非參考自歐盟《數位服務法》的條文，而是參考英國2022年公布之線上安全法草案（Draft Online Safety Bill）第125條限制接取令（access restriction order）制度[2]，該條立法說明更多是列舉諸多國內相關法規，以強化該條立法之正當性及必要性。亦即，國家通訊傳播委員會雖高舉歐盟《數位服務法》的大旗，卻摻入「其他」的考量而進行法案草擬。


草案同條第8項規定是輿論反彈的原因之一，該項規定，「第一項聲請經法院裁定前，各該法規主管機關認為數位中介服務提供者依使用者要求所儲存並向公眾傳達之資訊為謠言或不實訊息，且違反法律強制或禁止規定者，為避免或減輕公共利益之危害，得對該資訊為暫時加註警示之處分，數位中介服務提供者應予配合。但經主管機關考量技術限制或服務型態等因素，認數位中介服務提供者有窒礙難行者，不在此限。」原先「資訊限制令」的制度，由法院來審酌是否應限制民眾的言論自由，這樣的制度並無不妥。然而，草案第18條第8項則是給予行政機關可以自行對於網路內容作出「暫時加註警示」之行政處分，尤其又冠以「謠言或不實訊息」，這讓長期處於「假訊息」、「認知作戰」環境下的台灣民眾，更是難以接受。因為由行政機關所作成「加註警示」的行政處分，沒有適當程序的保障，很容易變成對於言論自由的不當侵害。由國家資料治理的角度觀察，企業所握有民眾的資料，當然也是國家資料治理的一環，但應該以什麼樣的程序、密度進行此類「間接」的資料管理，「政策面」還須思考憲法對人民言論自由等基本人權的保障。這樣偏重公權力行使的立法模式，也致使該草案可能對「言論自由」產生不當限制成為輿論批評的核心。

 

(三) 政府捐助成立專責機構是否為適當的資料治理組織架構？


草案以政府捐助財團法人作為專責機構，是否為適合的資料治理設計，筆者認為這也是造成爭議的核心。草案第39條規定，「為促進數位中介服務提供者自律，維護自由、安全、可信賴之網際網路環境，保障使用者權益，應成立專責機構。」第40條第1項規定，「專責機構為財團法人，創立基金為新臺幣二十五億元，由主管機關捐助，並以歷年編列籌設專責機構預算所購之財產逕行捐贈設置，不受預算法第二十五條第一項規定之限制。」資料管理組織的架構，也是資料治理很重要的一環。網際網路服務業者營運相關的資料，也是資料經濟很重要的一環，而其「合法性」的控管，也是國家資料治理策略應含蓋的議題，那麼，作為民間企業營運的資料，政府機關要介入時，應該以什麼樣的組織架構擔負什麼樣的角色，才能發揮適當的效果，自然是資料治理應該處理的議題。


數位發展部於2022年8月27日正式掛牌辦公，有關網際網路相關業者之營運，尤其是涉及資料治理乙事，應屬數位發展部所負責之業務，而網際網路相關業者之「監理」，則仍由國家通訊傳播委員會負責。《網路中介服務法草案》設計另外成立一個政府捐助的財團法人，以實現其「平衡多方利害關係人」的治理模式，或許是立意良好。但若搭配《財團法人法》有關政府捐助財團法人的高度管理[3]，就不免讓人聯想這個專責機構只是有專業外觀的「白手套」。


草案第45條規定，「Ⅰ各該法規主管機關得檢具下列文件之一，請專責機構立即通知數位中介服務提供者辦理：一、該數位中介服務提供者依使用者要求所儲存或傳輸之資訊違反法律強制或禁止規定，並依該法作成移除該違法內容、限制其接取或其他必要處置之行政處分書。二、法院核發之緊急資訊限制令。Ⅱ依前項規定所為之通知，視為第十一條第一項規定之知悉。」各法規的主管機關，本即可以依法通知數位中介服務提供者依法移除或限制接取之行政處分，專責機構既然沒有檢視主管機關所為行政處分的權利，為何要由專責機關「轉手」通知？無非是企圖將主管機關的處分包上一層專業的外衣，反而讓網路中介服務提供者在面對未必合法的行政處分時，喪失免責規定的保護。以國家資料治理的角度觀察，編列預算捐助25億成立實質上居於「監理機關」的從屬機構，並未在資料治理上有特別的作用，難以實現「平衡多方利害關係人」治理模式的政策。

 

三、結語


雖然《網路中介服務法草案》存在有不少爭議點，然而，筆者認為國家通訊傳播委員會所提出《網路中介服務法草案》立法目的的說明，「保障數位基本人權、促進數位通訊傳播自由流通與服務提供，為建構安全、可預測及可信賴之網際網路環境之基礎」[4]，很適合作為國家層級資料治理政策基本指引，這也是歐盟在《數位服務法》立法過程中所形成的共識，而使該法案獲得議會絕對多數的支持。


筆者認為國家通訊傳播委員會在立法說明中多次提及「平衡多方利害關係人」的治理模式確實值得作為實踐前述立法目的的方式，只是立法的文字及相關機制的設計，並沒有真正實踐其立法說明的文字，自然亦不可能符合其立法目的。《網路中介服務法草案》由國家資料治理的角度，在考量「資料經濟」已是現在進行式，確實有其立法的必要。而如何在國家層級資料治理政策的引導下，就法案形成的過程具體連結前述「保障數位基本人權、促進數位通訊傳播自由流通與服務提供，為建構安全、可預測及可信賴之網際網路環境之基礎」，或許會是促成台灣社會對此一法案形成「共識」的關鍵因素。

 

由國家資料治理角度觀察《網路中介服務法》事件(上)、(下)  


[1] 歐盟數位服務法於2020年12月提出，2022年7月5日經歐洲議會審議通過，歐盟理事會預定於2022年9月正式通過該法案，並預定於公布後15個月或2024年1月1日起適用。全文可於下述網址取得：https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52020PC0825。

[2] 參網路中介服務法草案第18條立法說明。

[3] 依據《財團法人法》第48條以下規定，政府捐助之財團法人在人事（董事、監察人的人選）有絕對的主導權，且依第57條規定，主管機關得於特定情形解任董事。在《財團法人法》立法通過後，法院僅為財團法人之登記機關，實際上財團法人之業務的監管由其目的事業主管機關為之。

[4] 參網路中介服務法草案第1條之立法說明。


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由 王文君研究員 發表於 資訊科學暨法資訊學 | 引用 (0) | 閱讀(315)
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