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益思

2022/03/08 22:52
公共出借權制度設計的困難與挑戰(下)

賴文智律師

本文刊載於臺灣出版與閱讀110年第4期 

 

(一)著作權法取徑


1992年歐盟租借權指令(Council Directive 92/100/EEC of 19 November 1992 on rental right and lending right and on certain rights related to copyright in the field of intellectual property)[1]的規範是標準的透過著作權法處理的模式,先行賦予著作權人「出借權」,而「出借權」並不會因為著作重製物的所有權移轉而受影響(與現行權利耗盡或第一次銷售理論衝突,故須特別規範),接下來處理會員國可以如何地「削弱」出借權[2],亦即,會員國至少要確保作者自公共出借取得補償,並允許會員國考量其文化推廣標的而決定該補償金,若是會員國未對唱片、電影及電腦程式賦予專屬的出借權,至少應該要使作者獲得補償;會員國亦得建立特定除外的類別,不對該等類別的著作支付補償金。

採取此種立法取徑會面臨到的就是公平性的問題,因為賦予作者權利,那就不能特別排除國外的作者(加拿大即面臨領取補償金作者許多都是美國作者的問題);賦予書籍作者權利,若要排除書籍以外其他可能被用以出借的著作類型,當然也會被抗議;因為是著作權的一環,就會需要討論是否可以讓與,而出版者也不會因出版而得主張應取得補償;也還有保護期間的問題,如果是著作權人終身加計50年的話,補償金的負擔就會愈來愈重,可能迫使圖書館必須加速淘汰館藏,對民眾接近著作的權益亦產生負面影響。另外,補償金誰有義務支付也會是大問題,如果沒有特別立法處理的話,應該是進行公共出借的「利用人」要負責,圖書館即會面臨須另行編列補償金預算的壓力,明顯會擠壓到既有的圖書館營運及圖書採購的預算。因為這些問題顯然都是非常困難逐一解決,因此,只有少數像德國是真正採取著作權法的方式來處理。


(
二)文化政策專法取徑


英國1979年公共出借權法(Public Lending Right Act 1979)則是於著作權體系之外,另行設計一套公共出借權的制度,成立中央基金,讓作者享有向中央基金請求地方公共圖書館出借書籍付款的權利,但精神仍係源於著作權法對作者權利的保護,但轉化為類似行政法上針對合法行政行為所產生人民特別犧牲的損失補償制度。然而,隨著公共出借權實施的國家增加,公共出借權由國家補償成為「共識」,但立論的基礎由「使用者付費」轉向「特別損失補償」,又再融入文化政策的「補助」的公共利益,因為若是著作權法從未賦予「出借權」,著作權人又何來因為圖書館的行政作為而有特別犧牲,必須再加上其他的公共利益,才能凝聚足夠的共識推動修法。


文化部推動試辦計畫,初期確實可以由最簡易的標準(書籍館外借閱次數)著手,但不應該就此止步,必須要多試行幾種不同的補償標準,才能在未來立法時有充分的本土資料可以作為立論的基礎資料。若是由圖書館公共行政對於作者、出版社的「特別犧牲」的角度,圖書館可不僅只有館外書籍出借的服務,館內閱覽、參考也同樣是對於書籍的利用,不將館藏書目納入統計,當然也會引發爭議;由文化政策補助的角度,借閱次數多的書籍,真的是文化政策希望鼓勵的創作或補助的作者、出版社嗎?專業的書籍在地方圖書館與大學圖書館顯然採購數量與借閱頻率都有一定的落差,各種小眾的作品是否比較不容易被看見。反過來說,如果文化部有預算要進行補助的話,是否是直接補助圖書館採購特定類型的圖書,對於文化政策的角度,反而比公共出借權來得更有效益。


四、期待試辦計畫推動以數據為基礎的公共出借權制度立法


 筆者個人因為參與行政機關著作權法相關研究及法案研擬,深深感到像著作權法這樣多方利益衝突的法制在立法及實務上所面臨的困擾,針對公共出借權這種各國「共識度」非常低的制度而言,長久以來台灣圖書館在資訊化的發展,讓這樣新的制度有機會可以透過試辦計畫,在進行立法程序之前,能夠累積本土實證的數據,讓多方利益團體能夠「預見」制度實施可能的未來。筆者建議未來繼續推動試辦計畫時,可以考量下述因素,增加試辦計畫在數據累積的多元性。


(
一)從著作權到公共利益


著作權法本身即已考量到「調和社會公共利益」的需求,並未賦予「公共出借權」予著作權人,因此,如果試辦計畫參考英國制度由作者的書籍館外借數的次數為補償標準,極大的可能會面臨來自公眾、圖書館,甚至是作者本身的反對。目前試辦計畫已考量出版社的利益,不另行考量著作財產權讓與或授權的實際狀況,亦即,不允許出版社透過契約變相獲取作者獲補償的利益,這本身就存在公益的考量在內。


因此,公共出借權制度的設計,不需要再拘泥於原始討論的出發點,應該脫離著作權保護或特別損失補償的概念,而加強其文化政策補助的色彩角。舉例來說,採單一的館外借閱次數的標準,雖然讓作者很容易理解其因館外借閱而受到來自國家的補償,但這樣的補償標準,輕量、易讀的書籍,顯然就比厚重、專業的書籍來得吃香,是否擴及各圖書館館藏書目的計算,比較能夠符合資源分配的公平性。甚至公共出借權的預算,是否應試辦將一部分比例撥付用以鼓勵作者或出版社依據願意未來參與試辦計畫的地方圖書館需求,補助其等將書籍納入該等地方圖書館的館藏,不需要再被公共出借權此一用語限制。


(
二)嘗試多元試辦方案平衡制度公平性與文化政策角力


補償標準的設計是最複雜的問題,試辦計畫應進行不同的補償標準設計的試行,儘可能考量避免對於特定類型作者產生反向不公平的問題。首先可能面對的是數位出版品或各種非紙本的出版品,如果不嘗試納入,就無法取得相關數據,也無法有效以數據進行立法辯論;以館外借閱作為標準固然減省行政作業成本,但借閱數多通常源於圖書館採購數量多,這些作者、出版社通常屬於可以從既有的書籍銷售商業體系中獲取適當報酬,由文化政策角度照顧經濟弱勢的作者的意義就減少了,是否應該評估提高基礎的補償金數額,或是以館藏書目一併納入試算;試辦計畫30元的最低標準,實在是不足以具體評估公共出借權對於作者或出版社在文化政策上補助的意義,畢竟,補償金將如何使用,其可能產生的影響為何,將會是編列補償金預算最重要的參考依據。試辦計畫的數據,應該要提供公眾作為未來立法檢視的重要基礎,只要數據的蒐集上困難度不高的補償標準,試辦計畫至少應該嘗試進行數據的蒐集與評估。


(
三)擴大試辦計畫取樣尋找全面導入的痛點


圖書館的類型不同,取樣的結果當然會差異很大。台灣並不大,將各類型公共圖書館全數納入「數據」取得的範圍,若能解決資料交換、匯整的問題,並不會是太大的問題。舉例來說,館外借閱的數量,或許各類型圖書館(如圖書館法區分為國家圖書館、公共圖書館、大專院校圖書館、中小學圖書館、專門圖書館)只需要採「擴大取樣」的方式即可,不需要全部圖書館都必須產出借閱的詳細資料,但館藏數量則是比較容易處理。試辦計畫以單館、單一標準試辦作為開始,但應該逐年擴大取樣的範圍與類型,設法透過各類型圖書館不同的數據,嘗試調整補償金計算的權重。如果在試辦計畫階段沒有嘗試做最複雜的事,等於是阻絕未來立法朝向複雜化的方式設計的可能性。以現行台灣圖書館資訊化的狀況,試辦計畫應該朝未來若是全面納入公共出借權制度時,在數據的取得、匯整方面會遇到什麼樣的困難著手。



[1] 請參,https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:31992L0100&from=EN, 2021/10/29 visited.

[2] Article 5 Derogation from the exclusive public lending right 1. Member States may derogate from the exclusive right provided for in Article 1 in respect of public lending, provided that at least authors obtain a remuneration for such lending. Member States shall be free to determine this remuneration taking account of their cultural promotion objectives.

2. When Member States do not apply the exclusive lending right provided for in Article 1 as regards phonograms, films and computer programs, they shall introduce, at least for authors, a remuneration.

3. Member States may exempt certain categories of establishments from the payment of the remuneration referred to in paragraphs 1 and 2.


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