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益思

2022/03/01 22:49
公共出借權制度設計的困難與挑戰(上)

  賴文智律師

本文刊載於臺灣出版與閱讀110年第4期 

 

一、前言

公共出借權（Public Lending Right）若由著作權保護的角度出發，係指作者就其著作透過圖書館被多次借閱而獲得補償的權利，比較接近的概念是私人重製機器或空白儲存媒體的補償金制度。但相較於私人重製的補償金制度是依附著「重製權」開展，多數國家著作權法並沒有賦予著作權人「出借權」，限制著作物的出借會與著作物的「所有權」衝突，且若是著作權人有權向對公眾出借的圖書館請求補償，多少會與圖書館所扮演民眾接近知識的公益角度有違，可說是智慧財產權領域各國「共識」最少的機制。

依據PLR International的統計，目前有35個國家實施公共出借權制度，以歐盟及大英國協的國家為主，亞洲迄今並無任何國家引進。而具體實施的方式可大別為三種類型：承認出借權而以著作權為基礎的機制（Copyright-based systems）、以法律賦予獨立補償權利的機制（PLR as a separate remuneration right recognized in law）、作為國家文化政策補助的一環（PLR as part of state support for culture）[1]。《國立公共圖書館試辦「公共出借權」實施計畫》，即是採前述第三種以文化政策補助的角度切入試辦，這是最簡便的方式。由於先前試辦計畫主要是參考英國制度，本文擬由加拿大採按圖書館館藏冊數為主的實施統計數據，就前開國立公共圖書館試辦公共出借權實施計畫作另一種成本與效果的檢視，討論未來推動公共出借權法制化可能遇到的困難與挑戰。


二、成本與效果


依據加拿大藝術委員會（Canada Council for the Arts）有關公共出借權計畫2020-2021年度報告，支付予作者的補償金預算約為加幣14.8M（約計新台幣3億3仟4佰萬），登記作者20,021人，實際符合資格發給支票為17,925人，最低至少50加幣（約計新台幣1,120元），平均826加幣（約計新台幣18,600元）[2]，最高單一個人取得4,500加幣（約新台幣10萬元），單一書目或影音產品最高為507加幣（約新台幣11,440）。若不考慮台灣與加拿大物價指數的差異，這樣的補償金標準放在台灣，顯然對作者會產生「實質」的補償，而不單純只有「形式」上的鼓勵。


回頭來觀察台灣的試辦計畫，依據國立公共圖書館109年度紙本書之借閱數統計為2,091,937冊次[3]，就全國總借閱冊數超過8,000萬次而言，其實不具足夠的代表性，而參考英國按借閱次數計算補償金，每次3元的試辦規劃，因為國立公共圖書館單館的借閱冊數過低，一本書最多被借閱2、30次（館藏多冊即會增加借閱冊數），純粹單館試辦並不會對作者或出版社產生任何實質的幫助，取樣的落差也大，不適合直接將試辦數據放大到全國的級距來看，未來繼續試辦時，應該擴大取樣的圖書館比較有參考價值。目前無論是作者或出版社，都很難有比較正確的評估。


至於實施公共出借權最關鍵的經費，本次試辦計畫文化部的預算約1,000萬新台幣，當然是杯水車薪（文化部委託研究計畫採英國制，依據不同試算基礎，推估全面推行約3,741萬至8,693萬之間[4]）。若要達到實質鼓勵作者、出版社的目的，倘參考加拿大以書目為核心的補償標準，將長期目標定為2萬本書目（必須要設定條件限制可獲補償的書目），每本若符合條件最低新台幣1000元的話，而每本平均值達5,000元的話，每年至少需1億的預算。目前試辦計畫採取按借閱次數作為「門檻」及「計算依據」，而未計入圖書館館藏的冊數，顯然也是為了補償標準單純化減少爭議，以及長期觀察借閱次數不會大幅成長所致。


三、公共出借權制度向前走的法制基礎


公共出借權透過政府文化政策的補助是最快速、便捷、彈性大的方式，然而，對於作者而言畢竟容易受到政策變動、政府預算排擠的影響，保障絕對是不足的，若要讓公共出借權制度可以走得長遠，發揮推動此一制度預定的影響力，應該還是要尋求法制化。而此不外乎透過著作權法賦予著作權人公共出借權，讓著作權人取得收取補償金的權利，或是透過文化政策相關的法律，如文化創意產業發展法，甚至是獨立的公共出借權法案，對於圖書館提供公眾借閱或其他利用行為，給予作者或出版社等相當的補助，而非取決於執政者一時的「善意」。然而，不同的法制化方向因立論基礎不同，會影響到公共出借權制度的設計，以下即由著作權法與文化政策專法二種不同取徑進行說明：


[1] 請參，https://plrinternational.com/public/storage/resources-languages/October2020/500a5jgXCAQ2x4t4Vri8.pdf, 2021/10/23 visited.

[2] 若依加拿家作家協會（The Writers' Union of Canada）的說明，2020年度分配的平均值822加幣，大概相當於1990年代的水準，也是制度設立時所預定的目標，但相對於制度實施初期，約下降38%（隨著書籍冊數、作者的增加，在基金總數不變的情形下必然會下降，應該也是2018、2019二個年度各增加2.5M基金的原因），請參，https://www.writersunion.ca/public-lending-right, 2021/10/24 visited.

[3] 請參，國立公共資訊圖書館流通服務統計，https://data.gov.tw/dataset/26373, 2021/10/24 visited.

[4] 請參，石安伶、邱炯友等，推動臺灣出版品公共出借權之法制作業、實施機制及其效益評估研究報告。


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