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益思

2009/04/29 11:43
創設對政府捐助之財團法人的特殊監督法制?─立法規劃上的探討(4)
 

創設對政府捐助之財團法人的特殊監督法制?─立法規劃上的探討

陳仲麟

                                                                                                     

伍 政府捐助之財團法人作為組織態樣所衍生的問題

一  政府捐助之財團法人的界定

  首先,政府捐助的意義在目前行政機關的認知裡,似乎是政府「有」捐助就算,但問題是如果提高監督強度仍採此定義,會使人民對所捐助成立的財團法人受到何種監督無法預測,也就是說,人民可能預期所捐助的是民法上一般的財團法人,結果卻因為當中有一塊錢出自政府,就要被評價為行政組織的一部分而受較強的監督,這可以說是對人民財產權行使的壓迫。

  本文想到的解決方式,其一是定義為須百分之百為政府捐助,由於不涉及人民財產權的侵犯,可以避免上述問題,但缺點是排除了民間的資金。

  其二是,規定要以行政處分作為政府捐助成立財團法人的依據,則人民就可以清楚認知到這個財團法人會受較強監督,然後考慮是否要捐助,上述問題也就迎刃而解。

  其三,規定政府捐助的財團法人要有法律或法規命令的依據,則同樣地,人民可以清楚認知到這個財團法人性質有所不同,同時,監督強度的設計也有個案考量的需求,根據不同情況不同的政策目標,做不同的規劃,或許更能貼近妥當性的要求,因此在該作為依據的法規中個案考量做不同的規範就有其優點,但是,此一看法也有一些缺點,例如減少行政裁量的彈性[1]、增加設置的程序成本、使私法組織形式的使用大大失去意義等等,學說上正反見解均有[2],本文尚不敢率予論斷,但基於避免濫用此種組織型態惡化財政及擺脫監督、此種組織型態仍應以行政組織來觀察,以及可以採取中間調和設計等理由,傾向認為原則上要有準據法的依據,但可以採取低密度高授權的立法體例以兼顧組織效率彈性,以及在特定可均質化的情況做類型化的規範而允許行政部門做個案判斷,也就是本文所謂中間調和的設計。申言之,低密度高授權的立法體例乃指,雖然要求要有個別的準據法,但立法者在設置條例中僅就較重要的事項予以規定,而較大幅度地授權行政機關做進一步的規範,來作為該財團法人存立、運作的依據﹔而所謂在特定可均質化的情況做類型化的規範而允許行政部門做個案判斷,例如,假如認為政府捐助成立研究機構性質財團法人,彼此間有相當的類似性,就可以制定一基準性的法律,然後由行政部門在個案中裁量是否設置,立法院做預算上的把關即可,而無須每一次均經立法程序,又如大學、醫療機構、科學園區性質財團法人,或許均值得研究做類型化規範。

  上述三種解決方式在立法設計上也可以並存,端視將政府捐助之財團法人如何定義和規範。固然在正當性的層次上述三種方式應該都可允許,而且也可能存在其他本文未想到的選項,但進一步到妥當性的層次,不同的設計就有高下之別,本文雖然提及「傾向認為原則上要有準據法的依據」,也就是單純採取第三種做法,但其實要在政策妥當上做決定,恐怕還需要更多實證的資訊納入考量,本文對此實感力有未逮。

二  政府捐助之財團法人與公法上財團法人的配套規劃

  接下來很大的問題是,與公法上財團法人的制度如何做配套規劃?雖然我國的民法沒有規範[3],實務見解也未承認公法上財團法人,但學說上卻多有討論。對於公法人的認定,國內有準據法說、法律明定說、權能內容說之爭,但多數受德國通說影響,採取準據法說,也就是「依公法設立」者為公法人,依此,如果政府捐助的財團法人要有特殊準據法,那就全會落入公法人的範疇。

  由於公法人有適用會計、人事法規的問題,例如公法人所任用之人員於一定範圍內必須是公務員,而不得全為無任用資格之雇員[4],且其公共設施屬公有,有國家賠償法第三條的適用,前亦指出,私法組織可能有彈性效率、便宜性、去政治化等優點,因此並非毫無差別,公法人、私法人的劃分就值得再予探究,也就是說,公、私財團法人在功能結構上不完全相同,思考不同國家任務對組織上的需求,而分別使用私法性質的財團法人及公法性質的財團法人作為行政組織的一部分,可能就是有意義的,在此認知下的立法設計,可能就會是例如政府捐助之財團法人不須有準據法,有準據法的是公法上財團法人,或如政府捐助之財團法人須有準據法,但不具備干預行政之權能者為私法人性質,具干預行政權能者為公法上財團法人等等﹔但另一方面,如果認為二者差異其實不大,把財團法人法制搞得那麼複雜並不值得,就可能採取只要是使用財團法人作為行政組織,就一律認定為公法人的立法,例如規定一定要有準據法,而有準據法的就是公法人。

  對於公、私法人區分此一爭議問題,本文不擬在此處理,但或許值得一提的是,實務上其實除了國家、地方自治團體、農田水利會外尚未承認其他公法人,申言之,現今所有的財團法人,即使是有設置條例者,目前也都是被當作私法人在操作、對待,這樣一種長久以來存在的狀態,是否對我們在決定要不要保留以私法性質的財團法人作為行政組織一環時,有所影響?本文亦感困擾。



 

[1] 憲法增修條文第三條第三項:「國家機關之職權、設立程序及總員額,得以法律為準則性之規定。」第四項:「各機關之組織、編制及員額,應依前項法律,基於政策或業務需要決定之。」此規定在組織法高密度規範的向來傳統下,可說是對行政組織的鬆綁,以及賦予行政部門對自身組織型塑更多的裁量自主權,雖然此處的財團法人並非機關,可能不易類比,但假如作為行政組織的一部分,條文中透露出來的憲法價值或許也應加以考慮。

[2] 學說上大體採肯定說,但Ehlers認為如此將使私法組織形式的使用大大失去意義,黃錦堂教授亦認為須視案型與案件大小,中央各部會所設立的財團法人並不須恆有專門之法律依據,參照黃錦堂,行政組織法之基本問題,收錄於翁岳生編,《行政法》2000(上),台北,翰蘆,頁264(2000/3)

[3] 德國民法有公法財團與私法財團之分,但我國財團法人體制雖然表面上看起來和德國相當類似,但民法中卻完全未提及公法財團法人,據推測,可能因為當年我國的公法學基礎薄弱,無從了解公法人相關制度的重要性與意義,為避免引起其他問題,乾脆完全不予規定。參照陳惠馨等,財團法人監督問題之探討,行政院研究發展考核委員會委託研究,頁197-198,231(1995/9)

[4] 參照黃錦堂,行政組織法之基本問題,收錄於翁岳生編,《行政法》2000(上),台北,翰蘆,頁253(2000/3)


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