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益思

2009/04/29 11:41
創設對政府捐助之財團法人的特殊監督法制？─立法規劃上的探討 (3)
 

創設對政府捐助之財團法人的特殊監督法制？─立法規劃上的探討

陳仲麟 

 

肆  提高監督強度的合理性

　　承前所述，對於政府捐助的財團法人提高監督強度的合理性，就值得分別情形進一步檢討。

一  作為一種行為態樣

　　如果行政主體捐助成立財團法人，它的意圖在以之作為一種行為態樣，則似乎沒有必要提高監督強度，因為它既然不是行政體系的一部分，就沒有必要強調行政主體對它的控制性，如果說要防免財團法人財務運用上的弊端、績效不彰等等的問題，應該體認這是整體性的問題，可以在法制上尋求改善的機制，但並不因為它是或不是政府捐助的而有不同，在立法例上也不是不可能出現給予捐助人較多的監督權限，但就算要如此設計，行政主體也是基於捐助人的身分取得較多權限而不是因為政府捐助就應該提高監督強度。毋寧，行政主體應清楚認知這筆錢捐出去，原則上已喪失所有權，放任它在自由市場中發揮功能如果確實能達成所欲的目標，才應該這麼做。

　　因此，假如行政主體的目的，是要以捐助成立財團法人作為一種行政手段的型態，則提高監督強度並不能找到正當的理由，申言之，這種財團法人和一般的財團法人完全一樣，政府捐助之財團法人此一概念在此處也就沒有意義，沒有必要將它特別區隔出來稱它是「政府捐助之財團法人」。

 

二  作為一種組織態樣

　　如果行政主體捐助成立財團法人，它的意圖在以之作為一種組織態樣，則為了確保所賦予的行政任務達成，就必須採取必要的控制手段，而非完全放任它依「私法自治」原則來運作，這同時也是民主控制的要求使然，蓋民主思想關心人民為權力的來源，議會是人民的代表固無問題，行政權或來自民意的直接賦予（總統制），或來自議會的信任而獲得傳來的權限（內閣制），本來也無疑問，但如果採行了新興的行政組織型態以追求更大的國家活力[1]，則它是否受到足夠的制衡而不致專權，是否能反映人民的意志，就成為值得注意的事。Guenter Puettner教授就指出，母體之行政機關對其所投資設立的私法組織有「介入義務」，亦即母體行政機關必須善用人事任免、經營方針分享等權限而監督或指引該私法組織[2]。

　　從上述見解得到，行政主體應該採取一定的控制手段，這除了表現在人事、財務上的控制外，也可能表現在監督上的設計。值得注意的是，財團法人「法人」屬性的特質，使行政機關的監督應只限於「合法性監督」，也就是說，行政機關體系有上下一體的指揮服從關係，上級機關對下級機關可以做妥當性層次的干預，但對於一個獨立的法人，行政機關只能管它合法不合法，不能管它所做的決定適當不適當。不過，合法不合法就涉及這個「法」的寬嚴，這中間立法者有相當程度的形成自由，應視其在特定情況下所要達成的目標為設計，但至少做比一般財團法人更強度監督的設計，是存在合理性已如前述。

　　但是必須注意的是，這樣的合理性是建立在許多條件和認知之上，而這些條件和認知在現階段，甚至在行政官員與立法委員的一般觀念中，恐怕都是十分欠缺的。例如，政府捐助的定義為何？政府捐助財團法人的設置是否須有法律或法規命令的依據？與公法上之財團法人如何界分？這幾個相互牽連的問題，是立法政策思考上必須面對的，如果無法妥善處理，或許根本應該拋卻政府捐助之財團法人此一概念。

 

[1] 例如在美國大量使用的「獨立管制委員會」，此一功能強大的新興型態組織就是最值得注意的例子。

[2] 參照黃錦堂，行政組織法之基本問題，收錄於翁岳生編，《行政法》2000(上)，台北，翰蘆，頁263-264（2000/3）

 


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