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益思

2009/04/29 11:40
創設對政府捐助之財團法人的特殊監督法制?─立法規劃上的探討(2)

 

創設對政府捐助之財團法人的特殊監督法制?─立法規劃上的探討

陳仲麟 

 

 

參  政府捐助之財團法人作為法律形式選擇的一種

一  概說

  為什麼政府要捐助成立財團法人,這是首先必須要認知的。尤其在前面已經論及,行政主體原則上有選擇行為態樣與組織態樣的自由,因此,政府可能用捐助成立財團法人,作為其行政行為的一種手段,以達成特定國家任務,也可能用捐助成立財團法人,作為形成其行政組織的一種方式,也就是使行政部門的一部分以財團法人的形式存在,以遂行其國家任務。

  政府捐助成立財團法人,究竟是作為一種行政手段或是一種組織態樣,是看他的意圖何在﹔而二者間效果上的差別─政府對它的影響力大小─亦應隨之而來。如果政府選擇私法組織的組織型態,為了確保所賦予的行政任務達成,就必須採取必要的控制手段,而非完全放任它依「私法自治」原則來運作,同時因為政府對它具有實質的影響力,足以隨時影響該私法組織的行動,就有必要將其當作行政主體來觀察、討論[1]﹔相反地,如果政府並不是要財團法人作為其組織型態,就沒有必要加以控制,毋寧應該是考量捐助的行為會對社會產生什麼樣的效果,認為這有助於它國家任務的達成,而採取的行動,同時因為政府對它沒有實質的影響力,也就沒有必要將它當作是行政主體來看待。在實際個案上屬於這二者中間的何者,理論上應該是政府有意識的選擇,未必一定是哪一種情況。[2]

  當然,現實中會發生的問題是,行政主體的意圖究竟為何,觀察上不一定很清楚,甚至也可能政府在捐助當時根本沒有確切的意識決定,他的目的是哪一種,因此假如在法制上沒有做比較清楚的設定,在推斷其目的上就會有一些困難,像現在被政府列為政府捐助之財團法人者,當初捐助的意圖究竟是作為一種行為態樣或是組織態樣,就不一定很清楚。

 

二  作為一種行為態樣

  如果採行捐助成立財團法人作為一種行為態樣,所要考慮的是這種手段有什麼功能?這或許可以從社會分權的理念思考起。社會分權的想法是認為,民主原則絕不應只是人民經由選舉組成政府進行治理而已,而是在於人民能關懷國家社會之發展並以各種方式參與,因此需求社會團體的蓬勃發展,以追求避免專制、活絡社會組織、創造效率的目的,而為促成社會團體能進一步發展,國家必須提供良好之環境、採取一定的措施[3]

  由此觀之,國家採行捐助成立財團法人的方式,並非不可想像,尤其在過去經濟、學術情況較差的時代,對於特定具有重要性但完全欠缺發展條件的領域,就有可能藉由國家投入資本成立財團法人,以進行長期的研究發展。

  不過,隨著威權時代的終結,以及許多有利社會力發展的改變,民間團體如雨後春筍般出現,固然大部分民間團體缺乏經費、經驗、人力,但要說哪個領域沒有民間力量的投入,恐怕並不多見,因此似乎沒有必要投入大筆資金,僅單純為促進民間活力發展而另外成立新的財團法人,否則反而可能演變成與民爭利的結果,例如政府的委託案可以交由民間的智庫、研究機構去做,如果創設新的財團法人,反而在壓縮這些民間研究者的生存空間。因此用捐助財團法人作為一種行為態樣,在目前實應較嚴格地看待其正當性,畢竟捐助出去的是國家財政資源,也是納稅人的血汗錢,不應濫行捐輸,此一顧慮在國家財政極度惡劣的現在,尤其具有意義。

  不過在應然面上雖然如此,現行制度上卻只有期待立法院在預算審查上對此做好把關的工作,這一點在現實上是非常令人憂慮的。因此,是否直接在立法上否定行政主體可以捐助成立財團法人作為行政手段,或設定一定條件表明在特定情況下才允許,或許值得考慮。

 

三  作為一種組織態樣

  如果採行捐助成立財團法人作為一種組織態樣,其功能結構更須進一部分析。

  政府捐助之財團法人在概念上可以析出「私法組織」、「財團」、「法人」這幾個要素,而採行私法組織的優點可能有:獨立性自主性(避免行政部門過度監護)、彈性效率(擺脫嚴苛的預算、人事、會計、審計及其他行政機關內部層層指揮監督體系的束縛)、便宜性(容易與外國各種機構進行合作)、去政治化﹔財團的特色:公益性、特定目的導向、去政治化﹔法人的特點:獨立性自主性﹔值得注意的是,由於捐助章程也有一定的自由形成空間,就有可能根據特殊需求來加以設計,譬如將董事設定資格以追求專業性等是。

  於是,行政主體考量所欲達成的任務和上述功能的配合,採取捐助成立財團法人的方式作為一種組織態樣,就有其正當性。像是海峽交流基金會、公共電視文化事業基金會、國家文化藝術基金會、國際合作發展基金會等等,似乎就是為履行特殊國家任務而存在﹔至於它們的任務和組織特性是否確實配合良好,則當然是可以研究的問題。


 


 

[1] 參照陳愛娥,行政主體、行政機關及公法人,收錄於台灣行政法學會主編,《行政法爭議問題研究(上)》,台北,五南,頁250-252(2000/12)

[2] 附帶提及,關於政府捐助的財團法人和政策執行的關聯性,政治學方面的觀察,參照陳志瑋,政府捐助的財團法人和政策執行的關聯性,台大政治學研究所碩士論文(1994/6)

[3] 參照黃錦堂,行政組織法之基本問題,收錄於翁岳生編,《行政法》2000(上),台北,翰蘆,頁301-302(2000/3)


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