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益思

2009/04/29 11:33
創設對政府捐助之財團法人的特殊監督法制?─立法規劃上的探討(1)

創設對政府捐助之財團法人的特殊監督法制?─立法規劃上的探討

陳仲麟 

壹  前言

關於財團法人的監督,法制上仍處於較為粗略的狀態,法律界以往亦甚少加以討論,但隨著政經環境的演變,此一議題漸漸受到重視,加上行政程序法的通過,使相關監督準則面臨合法性的考驗,政府也就不得不面對財團法人法制上的改革。其中,對於實務上創生的「政府捐助之財團法人」概念,在相關法制檢討上應如何看待,應該是不能忽略的一項問題。

主管機關乃至立法院向來存在一種觀念,認為他們對於其所認定的政府捐助之財團法人,有更多介入的餘地,這種想法在法律沒有規定的情況下,並不能找到存立的地基[1],由於此點並非本文重點,故不擬贅述。不過,法務部對於財團法人監督法制的立法草案趨向,似欲分別就政府捐助成立之財團法人及非政府捐助之純民間財團法人,給予不同的監督強度,前者進行高密度監督,後者則僅低密度監督。這就值得我們思考,在立法政策上,區別出政府捐助的財團法人並給予較多的監督,是否具有正當性與妥當性?在相關的法制設計上,又有那些原則應予遵守,那些問題必須解決?

  以下將從行政主體法律形式選擇的自由談起,導引出把政府捐助財團法人當作一種法律形式的選擇時,對之提高監督強度是否可能找到合理性,並討論相關的一些問題點,以形成立法上的一些思考方向。

 

貳  法律形式選擇的自由及其限制

  依目前行政法學上的多數見解,如非事務領域本身的特質要求必須採取公法的方式,行政主體可以在公法、私法的行政行為型態中間作選擇,亦得選擇公法或私法的組織型態來達成行政任務,這是行政部門所擁有的「法律形式選擇自由」[2]。這可以引用功能結構取向的解釋方法[3]來作進一步的理解,也就是說,不同的行為型態、組織型態可能有不同的功能和結構,而達成特定的行政任務可能又需求不同的功能和結構,因此將行政行為、行政組織與行政任務作合比例性的配合,將最有助於有效達成行政任務。而在這配對工作上,行政主體原則上享有裁量權,可以選擇認為最有助於達成行政目的的行為與組織型態,以追求其任務的達成。

  但是,行政主體的選擇並非完全自由。在行為態樣的選擇方面,論者有謂,一般認為,行政機關對於行政方式的選擇,並非完全自由,而須於法律無明文禁止規定,且在公法上無適當方式可供採行時,始得以私經濟行政行為,遂行行政任務[4],不過,法律的禁止在立法論上不具意義,而所謂公法上無適當方式可供採行,在功能結構取向的思考下,似乎應該指涉在特定事項,採用公法的手段可以更有效地達成形成目的之情形,但因為政治部門有一定的判斷空間,因此除非嚴重偏離而有判斷上的瑕疵,否則司法機關也不容易有介入的餘地﹔在組織態樣的選擇方面,學者認為應受到下述五種限制[5]

1.      假使憲法對於相關組織型態已經有所規定,當然不可牴觸該憲法規定。雖然如此,但我國憲法對於行政組織的規定極為簡略,私法的行政組織牴觸明白的憲法規定,誠難想像。

2.      基於法律優越原則,公權力主體不得違背法律對特定組織型態的規定。

3.      主導國家大政方針的任務不得移轉於私權利主體,例如,不得將中央政府或交通部轉型為股份有限公司。

4.      不能因行政組織私法化的結果,而完全泯沒「國家」與「社會」之間的分際。

5.      「民主性控制的要求必須確保」,此項要求是否落實,必須綜合考量所有可能的控制手段之後,才能作出決定。

  由於上述1.3.4.均屬極端情形,2.在立法政策的考量上不具有意義,因此特別應該注意的恐怕就是5.民主控制要求的確保。



[1] 參照劉承愚、賴文智、陳仲嶙,財團法人監督法制之研究,台北,翰蘆,頁176-181(2001/9即將出版)

[2] 陳愛娥,行政主體、行政機關及公法人,收錄於台灣行政法學會主編,《行政法爭議問題研究(上)》,台北,五南,頁250(2000/12)﹔另參照許宗力,基本權利對國庫行為之限制,收錄於氏著,《法與國家權力》,台北,月旦,頁7(1995/10二版二刷)﹔關於指出行為型態有選擇自由,另可參照翁岳生,行政的概念與種類,收錄於翁岳生編,《行政法》2000(上),台北,翰蘆,頁23(2000/3)﹔吳庚,行政法之理論與實用,台北,三民,頁14(2000/9增訂六版)﹔關於指出組織型態有選擇自由,另可參照黃錦堂,行政組織法之基本問題,收錄於翁岳生編,《行政法》2000(上),台北,翰蘆,頁249(2000/3)

[3] 功能結構取向的解釋方法雖被引用於處理法律保留之問題,其實此一法理應該可以被廣泛使用在各領域「形式」與「內容」配合的問題上。

[4] 翁岳生,行政的概念與種類,收錄於翁岳生編,《行政法》2000(上),台北,翰蘆,頁23(2000/3)

[5] 參照陳愛娥,行政主體、行政機關及公法人,收錄於台灣行政法學會主編,《行政法爭議問題研究(上)》,台北,五南,頁253(2000/12)


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