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益思

2008/09/09 18:07
非營利組織立法政策研析(5)
 

五、財團法人法之立法建議-代結論

(一)公設財團法人應轉換為行政法人

財團法人法(草案)在立法方向上,將過去概念上屬於「政府捐助之財團法人」,透過立法方式創設「公設財團法人」概念,正當化主管機關對該財團法人董事、監察人之人事權。然而,從民法的角度加以觀察,「捐助」並非「出資」,財團法人法(草案)套用政府對於營利事業公司型態之「出資」的觀念,將使「捐助」行為的核心概念完全被忽視。

過去政府捐助成立財團法人,基本上是一種不適當的行政行為,歷史的背景使得法務部所研擬的草案內容,創設所謂「公設財團法人」之概念。既謂之「公設財團法人」,則監督、管理、控制、考核等行政法方向之思考即被高度整合在目前的財團法人法(草案)中,致使「民間財團法人」亦在相同思考下被嚴格限制、規範。

本文初步認為,財團法人法應捨棄「公設財團法人」之概念,回歸民法意義下的財團法人,亦即,只要是冠以財團法人,即屬獨立之私法人,依民法、財團法人法、捐助章程規定,由董事會為推展其設立目的,依其專業運作,避免政府過份干預,以實現其作為非營利組織之目的,而非作為行政任務之代行法人。

而考量到民主性控制的要求,本文認為未來政府非經立法院同意,不應捐助成立財團法人,一旦捐助成立財團法人,亦須認知其屬「捐助」行為,不得再以捐助人之身分要求介入,應任其獨立運作。主要原因在於政府不應一方面希望對於「捐助」財產繼續透過法律的力量加以控制,二方面又可規避行政法人之高度管制,如此一來將造成所有「公設財團法人」,均淪為政治酬庸,秉承上級旨意之行政機構,失卻其作為財團法人之獨立性,同時董事、監察人職位將隨政治環境變動而頻繁異動,完全失去財團法人制度希冀透過專業、穩定的團隊,追求其設立目的,故應捨棄「公設財團法人」之概念。至於過去因特殊歷史背景所產生之財團法人,則應透過行政法人法中對於此類財團法人轉換之規定加以處理,使政府有高度介入需求之獨立團體,皆透過行政法人法之高度管制處理,始符合民主性控制之要求。

(二)財團法人應以興利觀點出發

財團法人立法政策上,最重要的出發點在於「防弊」或「興利」之抉擇。財團法人制度是否可能發生弊端?無疑地答案必然是肯定的。財團法人是否有立法管制之必要?相信多數人的答案也是肯定的。若不計政府運作成本,行政機關當然可以投入大筆預算,任命大量的專業官員,對於財團法人進行巨細靡遺的監督作業,以防止種種的弊端發生。但是,這樣做的結局,除了行政資源的浪費之外,另一個後遺症可能是出現無數個僵化的財團法人。

由非營利組織社會功能的理論來觀察,若是非營利組織無法具有獨立地位而由行政部門掌控,事實上可能仍受限於公部門運作之無效率,而無法於社會長期發展提供必要的助力。因此,在思考財團法人制度的立法政策時,仍應回歸到財團法人作為非營利組織重要一環的特質,若是高度管制財團法人,則無疑使財團法人僅作為政府機關的附屬機構,若完全放任不完,則財團法人將多屬私人企業之附庸,無法累積社會信賴,亦無法達成財團法人制度建構之目的。

本文認為,由傳統行政法理論出發,遵循著防弊重於興利的原則,對於財團法人的營運進行規範,並不符合社會上對於財團法人制度建構之期待。政府應思考如何由興利之角度,鼓勵社會資源投入非營利組織活動,透過立法政策對於財團法人予以最低度之管制,在不違反財團法人制度重要精神之範圍內,給予財團法人運作之彈性。

(三)財團法人監督法制的分工建議

在將具有行政法人本質的財團法人改制為行政法人,而使其與一般民間財團法人分開規範的情況下,本研究認為財團法人的監督機制應以下列原則設計為宜:

1.統一財團法人組織監督的主管機關

在財團法人的組織監督面上,本研究認為宜以具有法律專業的法務部為主管機關,如財團法人有違法情事,則依法加以處分,如有犯罪嫌疑,請可轉請檢察司協同處理。至於涉及專業行政領域的部份,亦可以徵詢目的事業主管機關意見的方式處理,或轉請目的事業主管機關依相關特別法令的規定對財團法人加以處分。

2.目的事業主管機關依其專業法令實施監督管理

個別財團法人所涉及的目的事業主管機關,可依其專業法令對於財團法人進行監督管理。例如衛生署本來就已經透過醫療法對於醫療院所進行醫療業務上的管理,如果是財團法人型態的醫院組織,衛生署對其在醫療業務上的管理監督,並不需要也不會因為申請設立、登記及組織監督機關發生變更而有所改變。

3.法院為審查機關

目前民法下規定法院為財團法人的登記機關及重要事項的審查機關,筆者認為,法院的本質既然為司法機關,本研究認為法院做為財團法人重大事項審查機關的地位則應予以維持。透過司法機關之獨立性,可以確保無論是法務部還是目的事業主管機關,均不得任意介入財團法人的事務,對於維護財團法人的獨立性相當重要。

(四)落實專業管理與公眾監督

本文初步認為,財團法人法律制度設計上,有鑑於行政機關預算及資源的有限性,以及維持財團法人獨立自由發展的考量,無需干預財團法人內部事務,亦無庸將所有心力都投注在財團法人的監督上,而應採用資訊公開制度,可使社會大眾透過檢視財團法人所提出之各種計劃書、及專業人士出具的各類報表來檢驗其良窳,透過競逐有限資源(政府的補助、民眾的捐款)的市場機制,確保財團法人的營運合乎其設立目的。

而資訊公開的機制,須配合專業人士的簽證,本文建議在財團法人法律制度設計上,宜引用與證期會管理公開發行公司相類似的概念。亦即財團法人的主管機關無需自行審查其所申報資訊的真偽,而是透過法律對於申報資訊的專業人士簽證要求,利用民間專業人士的力量,促使財團法人在內部的管理上落實專業管理的理想。當然,若是所有的財團法人,均採用同一套專業簽證的要求,可能會對於部分營運資金較少的財團法人產生一定程度的負擔,此時可透過對於小型財團法人簡化專業簽證的方式,以達到平衡財團法人發展及公眾監督之需求。


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