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益思

2008/09/09 18:07
非營利組織立法政策研析(4)
 

四、財團法人法草案立法評析

(一)公設財團法人概念之不當

1.捐助並非出資,政府的手不應延伸至財團法人

依民法第六十條第一項規定:「設立財團者,應訂立捐助章程。但以遺囑捐助者,不在此限。」民法第六十條的立法理由即指出:「設立財團者,需有捐助行為。捐助行為者,因特定與繼續之目的,不求報償而處置其財產,因之設定財團,蓋一方法律行為也,財產不因捐助行為,即無由成立。」

從民法的角度加以觀察,「捐助」並非「出資」,捐助與出資的主要區別在於財產既經捐出,原所有人對該財產即已失去法律上之「所有權」,亦無支配控制的權利可言。財團法人法(草案)套用政府對於營利事業公司型態之「出資」的觀念,將使「捐助」行為的核心概念完全被忽視。

2.政府特殊任務不應遁入私法規避法律

過去政府之所以捐助成立財團法人,主要多因部分特殊任務由行政機關直接進行將因人事、財政、公務員責任等法律限制,產生滯礙難行之處,即令是依立法院特別立法成立之財團法人,定位上亦屬民法上所稱「財團」,享有私法人地位。然而,政府現今已著手規劃導入行政法人之概念,參酌日本獨立行政法人之運作,我國過去概念上「政府捐助之財團法人」,多數可轉換為獨立行政法人,使其定位在公法人,受較高度之管制,避免公法遁入私法之疑慮。

然而,若財團法人法創設「公設財團法人」之概念,無異於是企圖將過去政府機關不當規避法律限制的行為就地合法,將產生相當多財團法人制度理論上之衝突,且將使公設財團法人淪為政治酬庸工具,不利於國內非營利組織獨立發展之需求。

(二)財團法人法立法政策-興利或防弊?

目前法務部所提出財團法人法(草案)之立法設計,可謂所有條文設計的出發點均在於「防弊」的思考,此為行政機關向來立法之主要訴求,確實難以立即扭轉。然而,本研究認為有鑑於非營利組織之特殊社會功能,在法律機制設計之初必須去思考,「防弊」對於財團法人這個制度來說,是否有其實現之可能性。以過去國內財團法人發展的情形來加以觀察,主管機關希望「事事皆管」,但顯然財團法人發生問題的機率,並不會比美國自由放任的制度來得低,反而造成社會對政府、對財團法人信賴度的降低。

目前社會發展的成熟度,該是重新思考整個以「防弊」為出發點的監督機制應加以修正的時候,財團法人作為民間組織,應該儘量透過「獎勵」、「協助」的方式「與民興利」。為避免行政機關承擔對於財團法人監督之職責,而不得不自我防衛式地以「防弊」方向思考財團法人法的立法方向,本研究認為應適度解除行政機關對於財團法人監督的「權」與「責」,透過資訊公開與專業簽證制度,以公眾監督的方式對於財團法人進行透明化的管制。使營運良善的財團法人得以在低度的政府管制(僅在有財團法人或董事、監察人有違法時之介入),透過具有彈性的組織與運作,形成其民眾對其信賴,並結合政府資源分配之機制,以鼓勵優良的財團法人持續發展。

(三)董事會特別決議規定之商榷

目前財團法人法(草案)將多數財團法人之日常運作,均以法律明文規定,對於財團法人運作之彈性給予相當程度之限制,也使民法對於財團法人制度設計之精神受到破壞。以捐助章程為例,依據民法規定,捐助章程為財團法人組織、運作之主要依據,捐助人可透過對捐助章程的設計,以各種彈性方式達成其捐助目的,然而,若依草案第二十三條第二項規定:「下列重要事項,應經董事會特別決議,並陳報主管機關許可後行之:

一、章程變更之擬議。

二、捐助財產之動支。但設立目的在提供信用保證之公設財團法人,因履行保證責任而有動支捐助財產之必要者,不在此限。

三、不動產之處分或設定負擔。

四、董事長及董事之選聘及解聘。

五、其他經主管機關指定之事項。」

過去透過捐助章程可以非常有彈性的方式選任或解任董事、董事長,若依前開規定,則無論捐助章程如何規範,除均須經過董事會之特別決議,且須陳報取得主管機關「許可」,從非營利法人獨立運作的角度來觀察,均屬嚴重侵害財團法人自主權之設計。若董事之選任經主管機關許可,則主管機關是否須為董事之行為負責?若董事之選任主管機關得不予許可,則主管機關豈非名正言順掌握所有財團法人之董事、監察人人事任命?更遑論當董事有不適任之情形,僅掌握少數董事,即可確保繼續擔任董事職務等問題。事實上,財團法人法(草案)中有相當多不符合國際間對非營利組織立法趨勢的部分,筆者將另行為文由非政府組織法的立法原則【討論草案】[1]出發,檢討現行財團法人法(草案)之問題。



[1]    此一討論草案由世界銀行委託國際非營利法規中心於一九九八年提出,中文譯本由喜瑪拉雅研究發展基金會贊助翻譯、出版。初步介紹請參考筆者與同仁合著,財團法人監督法制之研究,頁96以下。


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