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益思

2008/09/09 18:07
非營利組織立法政策研析(3)
 

三、財團法人法草案的立法介紹

法務部為因應行政程序法實施,積極推動財團法人法的立法。主要緣於行政程序法第一七四條之一規定:「本法施行前,行政機關依中央法規標準法第七條訂定之命令,須以法律規定或以法律明列其授權依據者,應於本法施行後二年內,以法律規定或以法律明列其授權依據後修正或訂定;逾期失效。」

由於民法並未明文授權主管機關自行訂定監督管理辦法,故國內各部會有關於財團法人監督相關規定,若未取得法律明文授權,自二○○三年一月一日起即因逾越法律授權而失其效力。法務部自二○○一年起,即著手規劃財團法人法制之立法工作,至二○○二年九月間,完成「財團法人法」(草案)定稿,並呈報行政院審議。目前財團法人法(草案)於二○○三年一月二日由行政院政務委員初部審議通過,將擇期送行政院院會討論。本文即以目前暫時確定之稿本[1]為討論對象。

財團法人法(草案)之內容共分為「通則」、「設立程序」、「財團法人之機關」、「財產之運用」、「資訊公開」、「主管機關之監督」、「解散清算及賸餘財產之歸屬」、「合併」及「附則」等九章,除規範財團法人之設立許可及行政監督管理事項外,並包括其營運與資訊公開及合併等事宜。以下即簡述其重要立法方向供讀者參考:

(一)公設財團法人與民間財團法人之區分

財團法人從設立之法律依據而言,為依民法取得主管機關許可後,向法院登記成立之私法人,即令是以特別法設置之財團法人,例如:「工業技術研究院」、「中華經濟研究院」等,其設立之依據亦為民法,因此,組織性質凡為財團法人者,均應屬於私法人。

財團法人法(草案)為處理過去我國法制上並未導入德、日有關行政法人之制度,故當政府為使特定政策任務得以順利完成,規避有關公務人員任用資格、資金運用限制或其他法律規範,而捐助成立相當數量以私法人形態存在的財團法人,例如:「財團法人工業技術研究院」、「財團法人中華經濟研究院」、「財團法人國家衛生研究院」、「財團法人國家文化藝術基金會」等,故創設「公設財團法人」與「民間財團法人」的概念區分,對於前者採高密度監督,後者採較低密度監督,以其符合國內財團法人運作之現況,避免政府捐助成立之財團法人逸脫政府掌控之範圍外。

至於公設財團法人與民間財團法人之區別,則可概述如下表

 

公設財團法人

民間財團法人

捐助財產來源

由政府(含公法人)捐助成立而其所捐助之財產達捐助財產總額百分之五十以上者

由民間捐助成立,或由政府捐助成立而其所捐助之財產未達捐助財產總額百分之五十者。

董事、監察人產生方式

董事11至15人,應設監察人3至5人,由主管機關遴聘之

董事5至25人,得設監察人1至3人,依章程規定產生董事、監察人,但須經董事會特別決議

董事、監察人之資格

須具備特定積極資格且無法律規定之消極資格

親等關係限制、三分之一以上董事須具專業背景

投資

主管機關得另定總額及額度

法院登記之財產總額二分之一額度內

會計制度

應與政府會計年度一致,法定之預算、決算編審程序,工作計畫、預算、決算及報告應由主管機關轉送立法院

符合公認之會計處理準則

主管機關之監督

主要透過解除董事之職務,另行遴聘方式為之

對於董事會之糾紛,得限期改善,屆期不改善,得為必要之處分;董事全部不為或不能行使職權時,得選任臨時管理人,代行董事長或董事職務;董事有特定違法行為時,主管機關得逕行解除職務

 

(二)主管機關介入權限之明文化

主管機關對於財團法人之業務監督,過去主要法律依據為民法第三十二條規定:「受設立許可之法人,其業務屬於主管機關監督,主管機關得檢查其財產狀況及其有無違反許可條件與其他法律之規定。」由於民法規定較為簡單,過去各主管機關多自行訂定監督準則因應,但因缺乏法律明文授權,違反法律保留原則,因此,許多主管部會已於二○○三年一月後陸續發函廢止。

財團法人法(草案)將主管機關之監督權限(主要指對民間財團法人而言),明文具體規範,例如:特定事項許可或指定權、隨時檢查權(財團法人之財務狀況及其有無違反許可條件或其他法律之規定)、限期改善權、臨時管理人選任權、申請法院宣告董監事之行為無效或為必要之處分、解除董監事之職務、廢止許可權、行政處罰權等,在逐條條文中均有明確規範。此外,主管機關監督專業性亦提高許多,包括:監督財團法人之財產運用、認定財團法人之違法情事、檢舉財團法人之犯罪嫌疑等。透過法律強化主管機關監督權限,以期強化對於財團法人之監督,避免人民濫用財團法人制度進行規避稅捐或其他違法目的。

(三)加強董事監察人責任及董事會運作規範

擬議中的財團法人法草案,對於董事、監察人及董事會運作方式提出了一定的規範,主要包括:

•1.      民間財團法人董事任期屆滿應改選;董事任期屆滿而不及改選時,延長其執行職務至改選董事就任時為止。但主管機關得限期令其改選,屆期仍不改選者,自期限屆滿時,當然解任,並各處不參與改選之董事罰鍰。

•2.      財團法人不得以通謀、詐欺或其他迂迴手段將財產移轉或運用於捐助人或其關係人(指配偶或二親等內血親),或其擔任負責人、董事、監察人或經理人之營利事業。違者,各處為該行為之董事罰鍰。

•3.      董事或監察人執行職務,知有利益衝突者,應即自行迴避。

•4.      董事或監察人不得假藉職務上之權力、機會或方法,圖其本人或關係人之利益。因該行為致所屬財團法人受有損害者,行為人應負損害賠償責任。

•5.      董事報酬之限制。

•6.      董事會特別決議事項之明文規範,包括:章程變更之擬議、捐助財產之動支、不動產之處分或設定負擔、董事長及董事之選聘及解聘及其他經主管機關指定之事項等,前述事項於董事會通過後並應經主管機關許可。

•7.      董事會無法順利運作時,主管機關之介入權限。

•8.      主管機關得隨時檢查財團法人之財產狀況及其有無違反許可條件或其他法律之規定。董事或監察人不遵守主管機關監督之命令或規避、拒絕或妨礙其檢查者,得處罰鍰。

(四)財團法人之禁止及限制事項

  • 1. 擬議中的財團法人法草案,並訂有財團法人禁止從事及限制從事之項目,主要包括:
  • 2. 財團法人不得為政黨、政治團體及公職候選人收受政治獻金或從事政治相關活動。
  • 3. 財團法人對其捐助財產、孳息及其他各項所得,不得有分配盈餘之行為。
  • 4. 財團法人未完成設立登記者,不得以其名義對外募款或為其他法律行為。
  • 5. 原則上,財團法人不得為保證人。違者,為該行為之董事應自負保證及損害賠償責任。
  • 6. 財團法人應將其下一年度工作計畫、經費預算,以及前一年度工作報告、經費、財產清冊及財務報告,提請董事會通過後,送主管機關備查,並主動公開之。違者,主管機關得處財團法人罰鍰,並限期命其公開,逾期不公開者,廢止其設立許可。


[1]    財團法人法(草案)請至下述網址下載:http://mojlaw.moj.gov.tw/ShowScript.asp?id=2288


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