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益思

2009/03/16 18:19
行政命令體系架構的重新思考(8)

•肆  對於此一重塑趨勢的價值檢視

•一  概說

  本文「參」的部分對行政命令的一些界定與問題做了重新思考,不過,單純的概念操作固然可以提供我們一些遵循的路徑,但說服力其實是仍嫌不足的,畢竟概念架構不是有必然樣貌的,是可以被改變的,重要的是,是否促進、符合背後的價值,因此本文認為,還應該再從更深層的價值判斷予以檢視,尤其必須回應的問題在於:此一體系重塑的趨向─主要是對職權命令的承認以及對授權概念的擴大,可被觀察為是行政權力的擴張,就權力分立的角度而言,是否造成權力的傾斜?另一方面就人權保障的角度而言,是否過度地造成侵害的危險?

•二  權力分立角度的分析

•1  概說

  由於涉及的是行政與立法兩權間,規範制定權限分配的問題,如果沒有從權利分立的理論出發,恐怕不能尋得作為判斷的標準與價值。

  關於權利分立的內涵,本文認為係平衡(balance)與活力(energy)的追求,由於權利分立理論並非本文的重點,在此不擬贅述,僅在此一分析架構下略作說明。同時在討論中,亦將納入時代趨勢、政治環境與憲法體制等元素,畢竟現實的時空環境是法制的基礎,脫離實際的討論將是建立在沙地上。

•2  平衡層面的觀察

  權力分立的目的,首先即在區分權力以防免專制,但除了區分權力之外,還應強調權力彼此之間的制衡(checks and balances),因為「防止權力逐漸地集中在同一部門的最好方法,就是給予主管不同權力部門者必要的憲法手段和個人動機,去抵抗其他權力部門的侵犯。就像其他類似的情形一樣,我們所提供的防禦,必須足以與攻擊的危險相抗衡。」[1]由此觀之,平衡乃是我們追求的價值,我們可以容許權力間的混合,可以產生種種不同的制度設計,但必須維持權力之間大致的平衡,以免一權凌駕於另一權,而導致權力偏斜甚至集中的現象。故而,在憲法的解釋上,如果發現某一權取得較優勢的地位,則應反向地對此有所回應。

  在職權命令容許性的問題上,可能有這樣的看法,認為承認職權命令也就是將一部份立法權力移轉到行政部門手上,而違反憲法對權力分配的原型,這恐怕也是美國所謂「形式論」者[2],堅持「禁止授權原則」,連國會授權行政部門立法之情形亦加以反對的原因。但如前所述,權力分立的目的係在追求平衡,抽象規範的制定權是否應全然歸屬國會,並沒有必然的答案,真正的重點是切出一部份領域交給行政部門,是否將導致失衡的現象﹔而此一問題並不容易回答,需求從憲法靜態的規定與動態的運作整體性的觀察中,尋求一些些判斷的土壤。

  首先,我國的中央政府體制十分特殊,在一九九七年修憲時,曾因可能造成總統不易制衡而引發激烈批評,但到了二○○○年修憲時,不知不覺中情勢逆轉,至今日立法院聲勢高漲,相信是當時各界均始料未及的。原本係為將國代虛級化而為的修憲措施,因為理所當然地把權限移轉到立法院手中,產生一些微妙的變化。立法院新增的權力包括領土變更案提案權、聽取總統國情報告之權、對行政院長不信任投票之權、對司法院院長、副院長、大法官、考試院院長、副院長、考試委員、監察院院長、副院長、監察委員等人事任命之同意權,以及對總統、副總統罷免之提案權[3]﹔其中,最重要者當屬對總統、副總統之罷免提案權,我國罷免總統之設計及其存在必要性遭受批評[4],本文姑且不論,僅就其效應而言,係立法院制衡總統一項極為有力的武器,應不能否認,尤其總統選舉採相對多數,罷免則僅二分之一投票二分之一同意即為通過的制度性原因,對少數總統所發揮的威脅性,在核四爭議事件時明顯可見﹔而一般而言內閣制國家有倒閣權,總統制國家有彈劾權,雙首長制兩者兼具,而我國還加上一個罷免制度,立法院可選擇的武器相當多樣,害怕被解散就不使用倒閣權(因總統無主動解散權),如果覺得彈劾成立的機會不大也放一邊,還可以選擇罷免權,尤其在二○○○年修憲時將發動彈劾的「犯內亂或外患罪」要件取消,彈劾和罷免均無法定事由,不僅增加使用的機會,也使兩者在性質上變得沒有差別,所異者,僅在成立的程序和條件,立法院可視當時情勢,選擇容易成立者行之。就此而言,總統並沒有相應的、對稱的制衡武器。同時,與總統制國家相較,我國總統無否決權,與雙首長制的法國相較,欠缺主動解散權,故而相對部分其他國家而言,我國行政部門似較弱勢。

  除此之外,大法官在釋字第五二○號解釋中對行政、立法間制衡所投下的變數,也值得關注。對於核四此一爭議事件,大法官不敢說完全是行政院的權限,也不敢說是立法院的權限,結果創造一個新的遊戲規則,一種中間型態,認為行政院決定之前,要經過立法院的參與─報告並備詢。這或許有其積極意義,即強調不同權力間的對話、辯論,並在這過程中達到「選民傾聽」的效果,但對原本的權限分配狀態,恐怕有所影響。蓋法律、預算的執行本屬於行政權的範疇,拿本案核能電廠的興建來說,立法者就一般性、抽象性為規範(即原子能法等相關法規),而個案決定的權限則交由行政機關,行政機關有權審查各項條件,符合一定程序後決定是否發給建廠執照,建造完成後,還有審查決定是否發給使用執照這一關,審查的事項可能包括安全設施、財務保證措施、緊急應變計畫、後端營運尤其是核廢料處理等等,決策並須踐行一定的程序公開和參與要求,預算的通過只是表示錢這方面比較沒問題罷了,行政機關仍可能基於前述實體或程序上的理由不發給執照,發給之後也可能因為之前的決定違法或情勢變更,撤銷或廢止之前的行政處分﹔也就是說,這中間要不要建,建好要不要讓它運轉,程序一系列的過程都可能中斷,這也是很正常的事,縱使預算編列了,程序一中斷就形成預算不執行,這其實是行政、立法權限分配的結果[5]。大法官所增加的前述要求,對此已有所變動。雖然,立法院取得的只是程序參與權,但藉由此項參與的主張,也可能產生相當大的牽制作用,蓋任何國家事務,立法院只要指為「國家重要事項」,都可以要求參與,未參與就指為有瑕疵,則行政院動輒得咎,不僅行政效能有損,立法權也無形越形擴大﹔其次,何謂重要事項並不清楚,大法官僅個案性地就本件核能電廠之興建作判斷,而未給予定義或範圍的界定,則遇有爭議事件,行政院是不是要一一向大法官聲請解釋,該事項到底是不是重要事項?行政權「每事問」的結果,大法官恐將疲於奔命,且被拖入政治漩渦中逐漸流失公信力﹔最後,大法官附帶提及「個案性法律」並非憲法所不許,未區分情形也未稍作保留就打開綠燈,恐後患無權[6]。上述的權力變化是否將真的把我國推向立法國,或許沒有那麼悲觀,不過在天秤上為立法院加碼的效應,應該是不易否認。

  故綜上所述,對於此一行政命令體系重塑趨勢,是否將導致權力朝行政部門傾斜的疑慮,在我國的情形應是較不值得擔憂,反而在各種憲法解釋與制度設計上,如果係給予立法部門更多權限,要比較小心謹慎[7]

  另一方面,在朝行政權釋放綁縛方向的同時,立法者因掌握立法權力的關係,其實仍是站在一個比較優勢的地位,首先,如果在立法中做高密度的規範,自然壓縮行政部門的自行判斷空間,極端的例子像美國一九三○年的Smoot-Hawlay Act,國會於該法中明確顯示其不願授權總統處理國際貿易事務,而自行逐項訂定二萬多目的關稅稅率[8]﹔其次,立法部門可以透過立法上的種種設計,去對行政權力做控制或影響,例如美國法上的快速立法[9]、同意或不同意之決議[10]、夕陽立法[11]、立法否決[12]、報告及等候[13],以及德國法上國會對行政命令的各種監督模式[14]等等。關鍵就在於,立法部門是否以一個積極的角色,善盡其憲法職責。


 


 

[1] THE FEDERALIST NO.51, 321-22(James Madison)(Clinton Rossiter ed., 1961)轉引自林子儀,憲政體制問題釋憲方法之應用─美國聯邦最高法院審理權力分立案件之解釋方法(初稿),司法院大法官九十年度學術研討會,頁5(2001/10/13)。

[2] 關於形式論(formalism)與功能論(functionalism)參照林子儀,憲政體制問題釋憲方法之應用─美國聯邦最高法院審理權力分立案件之解釋方法(初稿),司法院大法官九十年度學術研討會,頁27-28(2001/10/13)﹔林子儀,美國總統的行政首長權與獨立管制委員會,收錄於氏著,《權力分立與憲政發展》,頁137(1993/10)﹔H. Jefferson Powell and Jed Rubenfeld, Laying It on the Line: A Dialogue on Line Item Vetoes and Separation of Powers, 47 DUKE L.J. (1998),轉引自John H.Garvey & T. Aleinikoff Eds, Modern Constitutional Theory, 360 (4th ed., 1999).

[3] 另外,憲法修正案之提案權雖非新增,但變為專屬立法院行使之權力,國民大會不再有此提案權。對總統、副總統彈劾案提案權亦非新增,但取消原來「犯內亂或外患罪」之要件,無疑亦有所影響。

[4] 相關討論參照洪貴參、許志雄、李建良、張政雄等,總統罷免案法律問題座談會,月旦法學,第六十八期,頁99以下(2001/1)﹔黃昭元,罷免總統 立法院陷入「私刑化」狂熱?,中國時報時論廣場(2000/11/8)。

[5] 此處權限配置相關見解可參照葉俊榮,論核四所引發的憲法爭議,月旦法學,第六十七期,頁51-54(2000/12)﹔類似見解以功能最適的機關結構理論說明者,參照許宗力,迎接立法國的到來?!─評釋字第五二○號解釋,台灣本土法學,第二十期,頁62(2001/3)。

[6] 參照許宗力,迎接立法國的到來?!─評釋字第五二○號解釋,台灣本土法學,第二十期,頁62(2001/3)﹔相關見解另參照黃昭元,走鋼索的大法官─解讀釋字第五二○號解釋,台灣本土法學,第二十期,頁74,77(2001/3)﹔湯德宗、葉俊榮、李建良等,釋字第五二○號解釋座談會,葉俊榮教授、李建良副研究員之發言,月旦法學,第七十期,頁86,89-90(2001/3)。

[7] 在職權命令容許性的問題上,否定職權命令是否真的是立法者的意思,並不是很清楚,而假如是的話,從權力分立的角度來看,會不會正是立法向行政的一項「奪權」戰略?

[8] 但也由於嚴格規定貿易事項的處理細節,使行政部門毫無裁量之餘地,對貿易關係而言無法產生互動之效果,故該法並未對美國的經濟及貿易帶來正面的影響。參照羅昌發,美國國會對外貿易事務之憲法及法律上控制權限,收錄於《美國國會之制度與運作》,頁381-382,台北,中央研究院歐美研究所(1992)。

[9] 可參照羅昌發,美國國會對外貿易事務之憲法及法律上控制權限,收錄於《美國國會之制度與運作》,頁388-389,台北,中央研究院歐美研究所(1992)﹔Louis Fisher, Constitutional Conflicts Between Congress and the President, University Press of Kansas 92-93(4th ed., 1997).

[10] 可參照湯德宗,三權憲法、四權政府與立法否決權─美國聯邦最高法院INS v. Chadha案評釋,美國研究,第十六卷第二期,頁77-79(1986/6)。

[11] 可參照湯德宗,三權憲法、四權政府與立法否決權─美國聯邦最高法院INS v. Chadha案評釋,美國研究,第十六卷第二期,頁41-43(1986/6)﹔湯德宗,論行政立法之監督─法規命令及行政規則訂定程序起草構想,收錄於氏著,《行政程序法論》,台北,元照,頁221(2000/10)。

[12] 可參照湯德宗,三權憲法、四權政府與立法否決權─美國聯邦最高法院INS v. Chadha案評釋,美國研究,第十六卷第二期,頁44-48(1986/6); Louis Fisher, Constitutional Conflicts Between Congress and the President, University Press of Kansas 141(4th ed., 1997).

[13] 可參照湯德宗,三權憲法、四權政府與立法否決權─美國聯邦最高法院INS v. Chadha案評釋,美國研究,第十六卷第二期,頁75-76(1986/6)。

[14] 可參照許宗力,論國會對行政命令之監督,收錄於氏著,《法與國家權力》,台北,月旦,頁275以下(1995/10二版二刷)。


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